Passos gerais

A preparação para casos de desastre é uma atividade multissetorial permanente. Necessita da coordenação e organização entre os diferentes níveis de governo para a avaliação do risco de desastres nos municípios, nos estados, ou mesmo no país, assim como para a adoção de normas, regulamentações e medidas necessárias para que os recursos possam ser mobilizados rapidamente em situações de desastre.

Para um bom desempenho, o setor saúde (o nível mais alto é o Ministério da Saúde, como instituição líder do setor) deve se preparar com antecedência, mediante a elaboração de planos de preparação e resposta que formem parte dos planos intersetoriais e estejam integrados aos níveis nacional e territorial.

A elaboração dos planos deve levar em conta aspectos básicos que assegurem seu funcionamento, entre eles:

• Ter uma ideia clara das ameaças potenciais para o município, o estado ou o país, assim como da vulnerabilidade das populações às ameaças naturais, riscos potenciais em acidentes industriais ou tecnológicos, ou riscos potenciais de emergências epidemiológicas.
• Ter conhecimento do ciclo de gestão dos desastres naturais em suas fases prévias e posteriores à ocorrência: mitigação de riscos e preparativos (fase de redução de riscos, anterior ao desastre) e socorro, reabilitação e reconstrução (fase de recuperação, posterior ao desastre).
• Contar com uma estrutura dentro das secretarias de Saúde e do Ministério da Saúde, bem como dispor de uma política de prevenção e mitigação no contexto dos planos de desenvolvimento nacional e setorial.
• Contar com uma legislação que proporcione um marco legal para a implementação das políticas e estratégias. • Contar com um financiamento específico para os aspectos relacionados com o manejo de riscos e a atenção aos desastres.

1- Conteúdo do plano

O plano local de emergências deve ser, por natureza, dinâmico, atualizando-se periodicamente e enriquecendo-se por meio de exercícios de simulação, simulados e recomendações geradas tanto por um Comitê de Emergências (que pode ser local, municipal, estadual, ou mesmo nacional), como pelas instâncias superiores do Ministério da Saúde e outras instituições do setor.

Para efeitos de prosseguimento e avaliação do plano, recomenda-se formulá-lo com elementos de verificação quantitativa e qualitativa.

Os principais elementos para elaborar um Plano Local de Emergências do setor saúde são os seguintes:

• Situação atual;
• Procedimentos de resposta;
• Atividades para o fortalecimento contínuo;
• Sequência e avaliação.

Os conteúdos do plano de preparação e resposta aos desastres devem estar elaborados de maneira clara e concisa, orientados às ações operativas práticas, levando em conta os recursos e capacidades disponíveis, tanto em nível municipal, como estadual e nacional. Consulte El contenido básico y mínimo para un plan de preparativos para emergencias.

O Guía metodológica para la elaboración del Plan de Emergencia Sanitario Local oferece ao pessoal de saúde e aos integrantes do Comitê Operativo de Emergências recomendações práticas para facilitar seu trabalho na preparação para desastres; Ele apresenta os principais aspectos da elaboração de um plano local de emergência para o setor saúde; aborda a comunidade como parte da preparação; e entre os anexos se podem encontrar modelos de mensagens à comunidade para disseminar antes, durante e depois dos desastres. Países como Honduras têm preparado planos nacionais que se podem consultar.

Existe muito material para o desenvolvimento de planos específicos. A Comissão Nacional de Emergências da Costa Rica desenvolveu um manual para informar à comunidade como identificar as ameaças e vulnerabilidades para desenvolver e aprovar um plano para comunidades. O Plan Familiar de Emergencias usa um formato similar para ser utilizado em diferentes lugares. Finalmente, existem guias que tratam de ameaças específicas.

2- Avaliação e atualização do plano

Um plano, ainda que tenha sido preparado considerando-se todos os riscos, não é operativo até que tenha sido submetido a um teste. Para isso não é necessário esperar a ocorrência de um desastre; previamente a essa situação, o plano tem que ser avaliado e atualizado periodicamente mediante a organização de simulações e simulados.

Os exercícios de simulação são ferramentas úteis para familiarizar o pessoal com os conteúdos do plano, as regras e as responsabilidades da equipe de saúde e, dentro de um cenário fictício, para observar seu desempenho nas funções que lhe são atribuídas e para identificar lacunas no desenvolvimento do plano.

Os exercícios de simulação são também ferramentas úteis nas atividades de capacitação e podem ser aplicados em diferentes níveis de ensino. Eles põem à prova a aplicação e utilidade do plano de resposta em caso de um evento catastrófico.

Sua vantagem é a de que se estimula um cenário de desastre com a participação de todo o pessoal e de todas as instituições envolvidas em um plano de resposta. Em muitos países os exercícios de simulação formam parte dos mecanismos de acreditação das instituições, como, por exemplo, os hospitais.

Em maior escala, os simulados têm caráter multidisciplinar e intersetorial. Participam deles os organismos de defesa civil, a polícia, os bombeiros, equipes especializadas em busca e resgate, equipes de saúde, entre outros.

O valor dos simulados reside na observação da integração, coerência e capacidade de desempenho das diferentes instituições e do pessoal participante, analisando-se todas as variáveis da resposta, bem como os papéis e o tempo de resposta. As observações permitem efetuar as correções necessárias no plano de emergência. Os simulados no setor saúde, e particularmente nos hospitais, devem ser realizado pelo menos a cada seis meses.

3- Capacitação

Nenhum plano terá êxito se não levar em conta a formação e capacitação permanente do pessoal de saúde e da população. Os programas nacional, estaduais e municipais do setor saúde para a gestão dos desastres devem promover atividades permanentes de capacitação em diferentes níveis:

• Pessoal de saúde: O conhecimento sobre preparação e atenção nos desastres, no contexto geral e no âmbito de sua especialidade, deve ser parte integrante do trabalho dos diferentes profissionais. O pessoal de saúde deve estar capacitado em temas básicos, como primeiros socorros, tarefas específicas de busca e resgate de vítimas, entre outros. Deve-se fazer com que seja obrigatório no setor saúde realizarem-se atividades de educação continuada.
• Instituições educativas: Desde o ensino fundamental até o ensino universitário, a introdução de conteúdos educativos sobre ameaças, riscos e ações preventivas pode ter um efeito multiplicador entre a população. A lei 12.608, de 10 de abril de 2012, que institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil no Brasil, prevê que os currículos dos ensinos fundamental e médio devem incluir os conteúdos de defesa civil e a educação ambiental de forma integrada aos conteúdos obrigatórios.
• Outros setores: Mediante a inclusão de conteúdos temáticos dentro de suas atividades de capacitação.
• Público em geral: Mediante a difusão permanente de programas de sensibilização sobre medidas de prevenção e de proteção frente a situações de desastre.

4- Ativação do plano

A ativação de um plano não é automática. O pessoal de saúde tem que estar capacitado para os processos de ativação do plano, nos quais devem estar claramente formulados os mecanismos necessários para esse propósito. Dependendo da natureza do desastre, designam-se diferentes fases:

a) Fase de alerta: Quando se tem estabelecido que existe uma situação de emergência deve-se ativar o plano de “chamadas em cascata”, mediante um processo organizado pelo qual se têm registrados os nomes, endereços e números de telefone do pessoal. Esse processo deve prever mecanismos alternativos de comunicação para o casos de falta de energia e interrupção das linhas telefônicas. O plano deve incluir “sistemas de alerta” para a população como parte dos planos intersetoriais, para diferentes tipos de emergências, a fim de que a população possa adotar medidas preventivas e de proteção, em coordenação com as instituições de defesa civil, entre as quais pode-se incluir a evacuação para pontos de apoio, ou mesmo abrigos temporários.

b) Fase de ação: Mediante os cartões de ação, cada membro do pessoal de saúde deve repassar as funções que lhe correspondem e atuar em concordância com elas. É necessário realizar atividades periódicas de capacitação em serviço para que o pessoal envolvido esteja em dia com a atribuição das funções estabelecidas no plano.

c) Fase de encerramento: Concluída a emergência, deve-se efetuar uma avaliação das ações desenvolvidas e realizar os ajustes necessários no plano, com base nas experiências observadas e lições aprendidas.

5- Funções e responsabilidades A capacitação para aplicar o plano deve definir claramente as funções e responsabilidades de cada membro da equipe de saúde, e para esse propósito devem-se usar os denominados “cartões de ação”. Cada um dos membros da equipe, de acordo com suas responsabilidades, carrega um cartão que descreve de uma maneira clara e simples as ações que ele deve desenvolver, a informação que deve solicitar, a cadeia de comando à qual ele deve informar, assim como os números importantes para contato imediato.

Aspectos-chave na descrição de funções e responsabilidades:

• Coordenador do setor saúde para desastres: O coordenador nacional, estadual ou municipal, conjuntamente com sua equipe técnica, tem a responsabilidade de elaborar e atualizar o plano. Sob sua liderança, inicia-se o plano. Suas funções de direção, coordenação e avaliação devem estar bem definidas. O conhecimento do plano e o respeito às competências de outras disciplinas e atores é fundamental para uma efetiva utilização dos recursos do setor.
• Coordenador do setor saúde: Deve estar localizado no mais alto nível dentro da estrutura organizadora do ministério ou das secretarias estaduais e municipais de Saúde, para facilitar a acessibilidade aos altos níveis de decisão e contar com o apoio de uma equipe técnica multidisciplinar.
• Equipes de resposta rápida: As funções, tanto de ação como de coordenação, devem estar muito bem definidas. É de importância crítica na etapa de preparativos que cada membro da equipe tenha bem definidas suas responsabilidades.
• Funções do COE e das salas de situação: Constituem o centro nevrálgico das operações e da tomada de decisões. Seus procedimentos operativos devem estar bem especificados e permanentemente atualizados.
• Unidades técnicas e de apoio: A descrição específica de suas ações e a clara definição de seus níveis de coordenação e de sua cadeia de comando evitam os conflitos de funções e a duplicação de ações.
• Comandos intermediários – níveis operativos estadual e municipal: Definem as funções de coordenação horizontal e vertical, o fluxo de informações e as competências no âmbito das decisões.

6- Mecanismos de coordenação

Levando em consideração que um plano de preparo no setor saúde abarca os níveis nacional, estadual e municipal, em cada um dos níveis e dependendo do grau de complexidade das instituições de saúde, o plano designa um responsável da equipe como “coordenador da emergência”. Essa pessoa é a encarregada em primeira instância de coordenar as ações dentro das competências estabelecidas no plano.

As ações e mecanismos de coordenação são partes fundamentais de um plano, tendo de ser estabelecidas com antecedência às emergências ou desastres, estabelecendo relações prévias com os responsáveis, que devem estar familiarizados com as capacidades de cada instituição. A coordenação implica a harmonização mútua e o entendimento entre os diferentes atores e instituições, de acordo com suas capacidades e competências.

a) Nível intrassetorial: É importante estabelecer as linhas de comando que conectam os departamentos especializados e de apoio.

b) Níveis estadual e municipal: São fundamentais para a harmonização das instituições do setor saúde, da defesa civil e de ONGs que atuam em saúde no nível local, incluindo a iniciativa privada.

c) Nível nacional: Têm particular relevância nas ações de coordenação do Ministério da Saúde com outras instituições nacionais, como a Defesa Civil, o Exército e outros ministérios importantes, além de organizações da sociedade civil com tradição de resposta a situações de desastre, grupos de busca e resgate e os meios de comunicação. Todas essas instituições devem estar familiarizadas com o plano nacional para situações de desastre.

d) Nível internacional: Coordenação com as organizações e agências especializadas no campo da saúde relacionadas com a gestão e a atenção aos desastres, tais como a Opas/OMS, Unicef, EIRD etc., que ativamente cooperam com os planos nacionais do setor saúde, assim como com outras instituições de caráter internacional interessadas em cooperar com os países em preparos para desastres. Considerar que a dinâmica internacional tem adotado os clusters como mecanismos de coordenação para o qual os ministérios de Saúde devem estar preparados para coliderar, conjuntamente com a Opas, em cada país.

Na fase de preparos, os responsáveis do plano nacional devem reunir-se periodicamente com os responsáveis das instituições nacionais e internacionais para o intercâmbio de informações e identificação de possíveis áreas de cooperação e desenvolvimento de ações conjuntas, tais como a capacitação, a mobilização de recursos financeiros ou o apoio, com adoção de especialistas e equipamento.

7- Recursos

Nenhum plano é efetivo se não se prevê a adoção de recursos humanos, físicos e financeiros para seu funcionamento. O plano do setor saúde deve levar em consideração o pessoal disponível nas instituições do setor. Deverá também levar em conta o potencial dos recursos existentes na sociedade civil e nas organizações internacionais estabelecidas no país e vinculadas ao setor saúde.

A disponibilidade de recursos abarca pessoal especializado, instalações físicas, equipamentos, suprimentos e recursos financeiros que viabilizem o funcionamento do plano em suas diferentes etapas.

8- Pessoal

Um programa nacional para a gestão de desastres requer pessoal com capacidades multidisciplinares, que, por sua vez, fornecerá assessoramento ao coordenador nacional responsável pelo programa. O coordenador do programa deve ser um profissional das ciências da saúde, com conhecimento da gestão de emergências e desastres e com capacidade de liderança.

A equipe técnica multidisciplinar deve incorporar profissionais com as seguintes formações:

• Epidemiologia, para a vigilância e controle das enfermidades.
• Engenharia sanitária, para a atenção aos aspectos relacionados com água e saneamento básico.
• Gestor de hospitais, para apoio com os preparativos hospitalares e a resposta.
• Sistemas de informação, para apoio à rede de informática.
• Logística, para o manejo dos medicamentos e suprimentos.
• Saúde mental, para a atenção precoce dos danificados.
• Especialistas em saúde pública, para áreas relacionadas com a atenção médica e sanitária dos abrigos temporários, a alimentação e a nutrição.
• Comunicação social, para fazer enlace com os meios e prover informação ao público.

A equipe básica pode ser ampliada, segundo as necessidades, com profissionais de outras disciplinas, como, por exemplo, engenharia estrutural, especialistas em acidentes envolvendo materiais perigosos (químicos, radioativos, biológicos), alimentação e nutrição, entre outras.

Além de sua competência técnica, o perfil do pessoal que forma parte da equipe do programa, que, por sua vez, em caso de desastre, pode constituir-se em equipe de resposta, deve incluir a habilidade de trabalhar em situações de extrema demanda e estresse, disponibilidade de tempo, atitude para trabalho em equipe e capacidade de adaptação a situações não convencionais em relação a facilidades de hospedagem, alimentação, transporte e horários de trabalho.

Ainda, o pessoal do programa, individualmente ou em equipe, tem que ter a capacidade de interagir com profissionais, técnicos e pessoais de campo de outras disciplinas, setores, instituições nacionais e internacionais, incluindo as agências do sistema das Nações Unidas. Devem ter capacidade de diálogo e de interação em um ambiente de grande diversidade.

O processo de seleção do pessoal do programa adquire uma relevância particular, como também a capacitação contínua desse pessoal.

9- Equipes e suprimentos

Na fase de preparos deve-se elaborar uma lista com as necessidades potenciais para cada tipo de desastre e identificar as possíveis fontes de suprimento.

a) Medicamentos e suprimentos médicos: Não se aconselha que cada estabelecimento de saúde armazene importantes quantidades de medicamento, devido ao risco de que o prazo deles expire. No entanto, o Ministério da Saúde deve tomar as providências necessárias para casos de emergência, criando armazéns em zonas geográficas ou lugares estrategicamente localizados, com procedimentos ágeis para seu despacho aos lugares de necessidade.

A OMS oferece um marco referencial sobre medicamentos denominados essenciais que podem ser utilizados em situações de emergência. No Brasil, após os desastres da Região Serrana de 2011, o Núcleo de Assistência Farmacêutica da Escola Nacional de Saúde Pública (Fiocruz) elaborou o guia Como gerir medicamentos em desastres – orientações básicas. 

b) Equipamentos: Na fase de preparo também se deve prever o equipamento que será necessário para o funcionamento do Centro de Operações de Emergências (COE), assim como equipamentos portáteis para as equipes móveis; além de sua comunicação e seu deslocamento. A instalação de um COE não deve ser improvisada; deve ser efetuada durante a fase de preparação, com a instalação de equipamentos (computadores, telas de TV), equipes de comunicação (internet, comunicação por satélite), pacotes de informação demográfica, mapas, planos e diretórios essenciais. Também deve contar com sistemas de informação geográfica e fontes alternativas de energia elétrica.

c) Manejo de suprimentos: A grande quantidade de assistência humanitária que pode chegar aos municípios ou estados afetados por um desastre, bem como a heterogeneidade dos itens (medicamentos, equipamentos, roupas, alimentos etc.), requerem capacidade de organização de sua recepção, bem como do armazenamento e da distribuição dos itens à população afetada. Para esse propósito a Opas tem posto à disposição dos países um sistema especializado em logística conhecido como LSS/Suma.

10- Financiamento

Os programas nacionais, estaduais e municipais para a atenção aos desastres necessitam de recursos financeiros que permitam conduzir as ações de preparação e resposta. Contudo, a maior parte dos países em desenvolvimento, assim como estados e municípios mais pobres, não dispõe de recursos financeiros suficientes para a atenção das necessidades mais urgentes em caso de desastre.

Os programas do setor saúde devem ter uma alocação própria de recursos financeiros que lhes permitam responder às necessidades da população de forma imediata, sem os entraves burocráticos que normalmente se observam.

O financiamento das atividades do setor saúde para a gestão dos desastres deve ser integrante do orçamento e anterior à ocorrência de desastres, devendo incluir os seguintes itens:

• Orçamento para a aplicação de medidas de mitigação antes que ocorra um desastre;
• Orçamento para o funcionamento do programa de preparação e resposta: inclui pagamento de salários de pessoal, equipamento, transporte, capacitação e gastos operativos para o deslocamento da equipe técnica em casos de emergência;
• Orçamento para a implementação do plano: por exemplo, para a aquisição de medicamentos, suprimentos e equipamentos de urgência para atender a população afetada.

Em alguns países existe um fundo de emergência, ou fundo de catástrofes, disponível para responder às necessidades imediatas. Contudo, a experiência tem demonstrado que o marco legal e regulatório, assim como os mecanismos administrativos para a utilização desses recursos, não tem sido ágil.

O setor saúde deve dispor de um fundo especial para esses eventos, já que o tempo de resposta às necessidades imediatas das vítimas pode significar a diferença entre a vida e a morte. Mesmo que os orçamentos do setor saúde nos níveis federal, estadual e municipal cubram os gastos de funcionamento de um programa (particularmente em relação ao pagamento de salários), os orçamentos não levam em conta os gastos operacionais em situações de emergência, como as aquisições de contingência, a mobilização do pessoal ao local do desastre ou a contratação de pessoal temporário para a resposta à emergência.

Também é importante que os programas nacionais, estaduais e municipais tenham conhecimento da existência de fundos de emergência de outras fontes. Esses fundos complementam os esforços dos países afetados por um desastre para responder a necessidades urgentes na etapa de emergência. Tal é o caso do Fundo das Nações Unidas para Resposta a Emergências (Central Emergency Response Fund). O Cerf é uma fonte importante de apoio para ações consideradas de prioridade para salvar vidas, tais como serviços médicos, água e saneamento, suplementos nutricionais, logística/comunicações e ações de proteção para a população afetada por um desastre.